La réforme du CoBAT (et de l’OPE), le point sur l’évaluation des incidences

Frédéric De Muynck
Avocat (ASAP)
Assistant chargé d’exercices (ULB)

 

Youri Mossoux
Avocat (ASAP)
Assistant (UCLouvain – Saint-Louis Bruxelles)

L’ordonnance du 30 novembre 2017 « réformant le Code bruxellois de l’aménagement du territoire et l’ordonnance du 5 juin 1997 relative aux permis d’environnement et modifiant certaines législations connexes » s’est donné pour mission de rationnaliser et de simplifier des textes qui, au fil des (nombreuses) modifications intervenues depuis la ratification du CoBAT le 13 mai 2004, avaient perdu en cohérence et en lisibilité.

Par son ampleur, cette réforme est la plus importante depuis l’adoption du CoBAT. Elle touche à presque toutes les thématiques abordées par le Code, et notamment à celle de l’évaluation des incidences, tant des plans et de règlements, d’une part, que des projets faisant l’objet d’une demande de certificat ou de permis, d’autre part. C’est cet aspect de la réforme que les lignes qui suivent entendent aborder, en en brossant à grands traits les aspects essentiels.

Soulignons d’emblée que les changements relatifs à l’évaluation des incidences des plans et des règlements sont déjà entrés en vigueur depuis le 30 avril 2018 (dix jours après la publication de l’ordonnance au Moniteur belge). Les modifications qui concernent l’évaluation des incidences des projets entreront en vigueur le 20 avril 2019 (un an après la publication au Moniteur belge).

I. Évaluation des incidences des plans et règlements

Les quatre types de plans organisés par le CoBAT (plan régional de développement, plan régional d’affectation du sol, plan communal de développement et plan particulier d’affectation du sol) étaient déjà auparavant soumis – sauf exception – à l’obligation de faire l’objet d’un « rapport sur les incidences environnementales » (RIE) établi concomitamment à leur rédaction. Ce n’était en revanche pas le cas des règlements d’urbanisme (tant régionaux que communaux). L’ordonnance du 30 novembre 2017 a comblé cette lacune. Dorénavant, l’adoption de tout règlement d’urbanisme doit – sauf dispense – être accompagnée de l’établissement d’un RIE (art. 87/1 du CoBAT).

Par ailleurs, la réforme a introduit dans le CoBAT un nouveau type de plan (dont l’adoption relève de la compétence du Gouvernement régional) : le « plan d’aménagement directeur » (PAD). L’adoption d’un PAD doit, naturellement, être accompagnée elle aussi – sauf dispense – de l’établissement d’un rapport sur les incidences environnementales (art. 30/3, § 2, du CoBAT).

Sur le plan procédural, l’ordonnance opère une harmonisation des procédures d’évaluation des plans et des règlements. Hormis les différences qu’impliquent naturellement le niveau d’adoption (régional ou communal) et la portée du plan ou du règlement (tout le territoire régional/communal ou une partie seulement de celui-ci), ces procédures sont dorénavant largement similaires[1]. Ceci répond à l’objectif de rationalisation de la réforme.

Cette harmonisation a, notamment, pour conséquence que les communes ne doivent plus désigner un chargé d’étude agréé afin de réaliser le projet de plan et le RIE dans le cadre des procédures relatives à leur plan communal de développement et à leurs plans particuliers d’affectation du sol. Comme c’était déjà le cas pour les plans régionaux (ou c’est le Gouvernement qui est à la manœuvre), c’est désormais le Collège des bourgmestre et échevins qui est officiellement en charge de la rédaction du projet de plan et du RIE. Ce qui ne l’empêche évidemment pas de se faire assister par des experts externes s’il le souhaite, mais qui permettra aux communes qui, déjà sous l’empire du régime antérieur, voulaient tenir elles-mêmes la plume de ne plus avoir à se faire agréer (et à renouveler périodiquement cet agrément) en tant que chargé d’étude et à ne plus devoir « s’auto-désigner » comme auteur de projet dans chaque procédure. Voilà qui répond tant à l’objectif de rationalisation qu’à celui de simplification.

II. L’évaluation des incidences des projets

A. Les listes des projets soumis à évaluation

L’identification des projets devant faire l’objet d’une évaluation des incidences continuera à fonctionner avec deux listes fermées, reprises aux annexes A et B du CoBAT.

L’annexe A liste les projets soumis à étude d’incidences. Il s’agit des projets susceptibles d’avoir les incidences les plus importantes sur l’environnement. L’annexe B liste les projets soumis à rapport d’incidences. Il s’agit de projets susceptibles de causer des incidences notables au sens de la directive 2011/92/UE, mais qui sont toutefois jugées a priori moins importantes que celles des projets de l’annexe A.

La seule nouveauté apportée par la réforme concerne l’ajout, dans l’annexe B, des projets de logements dont la superficie de plancher dépasse 2 500 m², qui devront donc désormais faire l’objet d’un rapport d’incidences (rubrique B.32). Actuellement, c’est généralement en raison du nombre de places de parking qu’il prévoit qu’un projet résidentiel se retrouve soumis à étude ou rapport d’incidences, le logement n’étant pas, en soi, une affectation nécessitant une évaluation. C’est cette « lacune » que la réforme a entendu combler.

En ce qui concerne les parkings, l’ordonnance du 30 novembre 2017 a, dans chacune des annexes, fusionné les rubriques existantes visant, pour l’une, les parkings couverts et, pour l’autre, les parkings à l’air libre. À l’avenir, chaque annexe ne comptera plus qu’une seule rubrique visant les « espaces de stationnement pour véhicules à moteur ». Cette simplification est couplée à une rationalisation des seuils : un projet comportant entre 51 et 400 places de parking nécessitera un rapport d’incidences (rubrique B.25) ; un projet comportant plus de 400 places de parking nécessitera une étude d’incidences (rubrique A.17).

Contrairement aux apparences, cette rationalisation n’est pas une réhausse générale du seuil au-delà duquel une étude d’incidences est requise : les emplacements de parking couverts et à l’air libre étant actuellement visés par deux rubriques distinctes, ceux-ci ne se cumulent pas ; un projet comportant 200 places à l’air libre et 200 places couvertes n’est donc pas soumis à étude d’incidences, contrairement à un projet qui ne comporte « que » 201 places appartenant toutes à l’une ou l’autre des deux rubriques. La réforme met donc fin à cette situation absurde.

Pour le reste, la réforme reformule une série de rubriques. Nous n’évoquerons ci-dessous que les trois plus importantes :

Pour les établissements commerciaux, la notion de « surface commerciale nette » (importée de la loi du 13 août 2004 relative à l’autorisation d’implantations commerciales, dite « loi Ikea » au moment de la régionalisation de la matière, en 2014) est remplacée par celle de « superficie de plancher » (qui est définie par le glossaire du PRAS). Les apparentes augmentation des seuils de superficie visés aux rubriques A.21 et B. 31 n’en sont donc pas : il s’est simplement agi de « traduire » le seuil de surface commerciale nette en un seuil comparable de superficie de plancher.

Toute référence à la « construction » ou la « création » de certains types de projets (rubriques A.4 à A.8, A.14, A.16, B.7 à B.10, B.21, B.23, B.24 et B.30) est supprimée. Cette modification apporte une clarification fondamentale (issue de la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne) : ce n’est pas le fait de construire ou de créer qui est soumis à évaluation, c’est le fait de modifier la situation existante ; par conséquent, l’évaluation des incidences concerne aussi les projets de démolition ou de suppression d’éléments visés aux annexes A et B.

Dans toutes les rubriques qui fixent un seuil de superficie de plancher, il est précisé que celui-ci se calcule sans prendre en compte la superficie des parkings. En effet, dans le système de mesurage mis en place par le PRAS, cela ne va pas de soi : des parkings hors sols présentant une hauteur sous plafond de plus de 2,2 mètres doivent être comptabilisés dans la superficie de plancher du projet. Mais le parking n’étant pas une affectation, il faut en comptabiliser la superficie comme faisant partie de celle de l’affectation que ces parkings desservent. Jusqu’à maintenant, certains projets peuvent donc dépasser ou non le seuil de superficie de plancher au-delà duquel une étude ou un rapport d’incidences est nécessaire selon que tout ou partie de leur parking est ou non enterré. La réforme mettra fin à cette situation absurde.

B. L’objet de l’évaluation

 Le législateur a modifié la formulation des dispositions qui énoncent le contenu du rapport d’incidences et de l’étude afin que celle-ci corresponde plus clairement au libellé de la directive 2011/92/UE. À la lecture des articles 175/8 et 175/16 du CoBAT, l’on constate, plus encore qu’avant la réforme, que l’étude et le rapport ont un contenu largement similaire et constituent tous deux des procédures d’évaluation des incidences conformes à la directive.

Les incidences qui devront être évaluées sont les mêmes pour les deux instruments. Il s’agit des« effets notables, directs et indirects, à court et à long termes, temporaires ou permanents de ce projet, en ce compris les effets susceptibles de résulter de la vulnérabilité du projet aux risques d’accidents majeurs et/ou de catastrophes pertinents pour le projet concerné, sur :

1° la population et la santé humaine ;

2° la biodiversité, en accordant une attention particulière aux espèces et aux habitats protégés au titre de la directive 92/43/CEE du Conseil du 21 mai 1992 concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages et de la directive 2009/147/CE du Parlement européen et du Conseil du 30 novembre 2009 concernant la conservation des oiseaux sauvages, transposées par l’ordonnance du 1er mars 2012 relative à la conservation de la nature ;

3° les terres, le sol, l’eau, l’air, le climat, la consommation d’énergie et l’environnement sonore ;

4° les biens matériels, le patrimoine culturel et le paysage, en ce compris le patrimoine immobilier ;

5° l’urbanisme, la mobilité globale et les domaines social et économique ;

6° l’interaction entre les facteurs visés aux points précédents » (art. 175/1, §2, du CoBAT et article 3, 1°, de l’OPE, qui ne diffère que par la formulation du 6°).

Cette définition est conforme à celle de la directive 2011/92/UE, tout en comportant divers éléments supplémentaires (mobilité, domaine social et économique…) .

L’ordonnance du 30 novembre 2017 règle aussi l’articulation des procédures d’évaluation des incidences entre elles. À partir du 20 avril 2019 :

D’une part, l’évaluation des incidences à réaliser dans le cadre d’une demande de certificat ou de permis pourra se limiter aux aspects spécifiques de la demande qui n’ont pas déjà été pris en considération précédemment, lorsque les conditions suivantes sont rencontrées (art. 175/1, §6, du CoBAT et 13, § 2, de l’OPE, qui n’en diffère légèrement que sur la forme) : 1/ Le projet considéré se situe dans le périmètre d’un plan ou d’un règlement d’urbanisme ou d’un permis de lotir qui a été soumis à évaluation des incidences ; 2/ le projet considéré est conforme à cet instrument ; 3/ le plan ou le règlement est entré en vigueur, ou le permis de lotir a été délivré, moins de cinq ans avant l’introduction de la demande de permis relative au projet considéré.

D’autre part, « pour éviter tout double emploi lors des évaluations des incidences », il est prévu que le demandeur de certificat ou de permis devra tenir compte des résultats disponibles d’autres évaluations environnementales pertinentes effectuées précédemment(art. 175/1, §5, du CoBAT et 13, § 1er, de l’OPE). Pour donner une effectivité à ce qui est formulé comme une exigence, et pas comme une simple possibilité, il est prévu, d’un côté, que les administrations régionales devront mettre les données dont elles disposent à la disposition des auteurs de documents d’évaluation (sont expressément visés, parmi ces données, les documents d’évaluation des incidences relatifs à d’autres demandes de permis) et, de l’autre côté, que les auteurs de documents d’évaluation ne pourront pas s’opposer à la réutilisation par d’autres, dans des évaluations ultérieures, des informations contenues dans les documents dont ils sont les auteurs.

C. Les procédures d’évaluation

Afin de raccourcir la procédure applicable aux projets soumis à étude d’incidences, l’ordonnance du 30 novembre 2017 supprime l’enquête publique et l’avis de la commission de concertation portant sur le projet cahier des charges spécifique à l’étude d’incidences à réaliser.

Cette suppression a été justifiée par le bénéfice très relatif qu’apporte cette partie de la procédure, dès lors que le contenu de l’étude est déjà précisément balisé par le CoBAT, l’OPE et leurs arrêtés d’application. Généralement, seule l’aire géographique à prendre en compte pour chaque thématique à étudier varie d’une étude à l’autre. La portée de l’enquête publique est, pour sa part, le plus souvent mal compris, le public concentrant ses observations sur l’opportunité du projet qui est l’objet de la demande (lequel est soumis, après réalisation de l’étude d’incidences, à une seconde enquête publique), et non sur le projet de cahier des charges de l’étude d’incidences.

En conséquence, le législateur a remplacé cette procédure préalable à l’étude d’incidences par l’adoption d’un cahier des charges-type (que le Gouvernement doit encore arrêter), que le comité d’accompagnement sera chargé de rendre applicable au cas par cas en définissant, pour chaque projet, les spécificités que sont les aires géographiques sur lesquelles l’étude doit porter, les alternatives à étudier, etc. Le gain de temps estimé est de trois à quatre mois (sur une durée moyenne actuelle d’un an et demi, jugée beaucoup trop longue), ce qui n’est pas négligeable, et a été considéré comme faisant pencher la balance en regard du faible bénéfice retiré de la procédure actuelle.

Du côté du rapport d’incidences, c’est essentiellement de la transposition de la directive 2011/92/UE que sont venues les principales modifications.

Désormais, le rapport d’incidences devra être réalisé par un « expert compétent » (art. 175/16, du CoBAT et 37, al. 1er, de l’OPE). Il ne sera donc, en principe, plus réalisé par l’architecte ou le demandeur lui-même, comme c’est jusqu’ici souvent le cas, à moins que celui-ci ne puisse démontrer sa compétence en la matière. C’est dans le rapport lui-même que son auteur devra fournir les éléments permettant d’attester de sa compétence ; il n’y pas d’agrément mis en place à cet effet, à la différence du régime existant (et conservé) pour les études d’incidences.

L’enquête publique durera trente jours (art. 175/20, §1er, al. 2, du CoBAT et 40, § 2, al. 2, de l’OPE) – au lieu de quinze actuellement – comme c’est déjà le cas pour les projets soumis à étude d’incidences.

D. Motivation formelle, information du public et suivi

À partir du 20 avril 2019, l’article 190 du CoBAT, qui impose déjà à l’autorité qui délivre le certificat ou le permis de motiver expressément sa décision au regard de l’évaluation des incidences réalisée, rehaussera le niveau d’exigence requis de l’autorité, laquelle devra, notamment, détailler toutes les caractéristiques du projet et des mesures qu’elle a imposées, en ce compris les éventuelles mesures de suivi, destinées à éviter, prévenir ou réduire et, si possible, compenser les incidences négatives notables du projet sur l’environnement.

Par ailleurs (et là aussi en vue de transposer les exigences européennes), l’autorité compétente pour statuer sur la demande de certificat ou de permis aura à présent l’obligation d’informer le public, ainsi que les autorités dont l’avis a été demandé, de l’adoption de sa décision (qu’il s’agisse d’une délivrance ou d’un refus) et de mettre sa décision à la disposition de ceux-ci (art. 195, al. 2, du CoBAT). Le Gouvernement doit toutefois préciser les délais et les modalités pratiques de ces nouvelles obligations, ce qu’il n’a pas encore fait.

Enfin, l’article 55, al. 1er, 9°, de l’OPE imposera au « demandeur » (comprendre « l’exploitant ») d’assurer, au moins tous les cinq ans, le suivi des incidences notables sur l’environnement de la mise en œuvre du permis afin de pouvoir engager les actions correctrices appropriées. Cette obligation est spécifique aux permis d’environnement, qui ont une durée de validité limitée dans le temps et pour lesquels l’autorité compétente est habilitée à modifier, en cours de validité, les conditions d’exploitation. Une obligation de suivi correspondante est plus difficilement envisageable dans le cadre des permis d’urbanisme, qui octroient à leur bénéficiaire un droit acquis sur lequel l’autorité délivrante ne peut pas revenir.

[1]Compar. pour le Plan régional de développement (art. 18 à 21 du CoBAT), pour le Plan régional d’affectation du sol (art. 25 à 27 et 30 du CoBAT), pour le plan d’aménagement directeur (art. 30/3 à 30/8 et 30/11 du CoBAT), pour les plans communaux de développement (art. 33 à 37 et 39 du CoBAT), pour les plans particuliers d’affectation du sol (art. 43 à 50, 57/1, 63, 68 du CoBAT), pour les règlements régionaux d’urbanisme (art. 87/1 et 89/1 à 89/5 du CoBAT) pour les règlements communaux d’urbanisme (art. 87/1, 92 et 93 du CoBAT). La procédure d’évaluation des incidences des plans de gestion patrimoniale est, quant à elle, partiellement organisée par le CoBAT (art. 242/5 à 242/11) et partiellement par l’ordonnance du 18 mars 2004 relative à l’évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l’environnement.

Pour plus d’informations sur le sujet, retrouvez-nous lors de notre formation Nouveau CoBAT et évaluation des incidences sur l’environnement le 5 février à Bruxelles.

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