2014 ou l’année de la justice administrative

Raphaël BornRaphaël Born
Expert au Cabinet de la Vice-Première Ministre et Ministre de l’Intérieur, Madame Joëlle Milquet
Auditeur au Conseil d’État
Assistant à l’U.C.L.

Le début de l’année 2014 aura témoigné d’une activité particulièrement intense pour le Conseil d’État et la justice administrative de manière générale. En quelques mois, voire en quelques semaines, ce ne seront pas moins d’une révision constitutionnelle, deux lois et le triple d’arrêtés d’exécution qui, au niveau fédéral, auront été adoptés à ce sujet.

Du côté des régions, l’on compte également des changements importants qui, s’ils voient le jour, renforceront des juridictions administratives implantées ou vouées à l’être à cet échelon de notre État. Un tel dynamisme mérite qu’on s’arrête quelques instants sur les faits marquants de ces réformes.

I. La révision de l’article 144 de la Constitution et la loi du 6 janvier 2014

À tout seigneur, tout honneur ! C’est d’abord la révision de l’article 144 de la Constitution qu’il convient de mentionner. Jusqu’à présent, cette disposition réservait aux seuls cours et tribunaux de l’ordre judiciaire la compétence de connaître des litiges portant sur des droits civils.

Le Constituant a ouvert une brèche dans ce sacro-saint principe, permettant au Conseil d’État de connaître des effets en droit privé d’un arrêt d’annulation. La loi du 6 janvier 2014 relative à la sixième réforme de l’État concernant les matières visées à l’article 77 de la Constitution a été adoptée dans la foulée. En inscrivant un nouvel article 11 bis dans les lois coordonnées sur le Conseil d’État, elle va lui permettre d’accorder une indemnité réparatrice au justiciable, laquelle devra tenir compte des intérêts publics et privés, en cas d’annulation d’un acte ou d’une décision constatant son illégalité.

Cette nouvelle compétence se situe à mi-chemin entre la satisfaction équitable de la Cour européenne des droits de l’homme et les dommages et intérêts des cours et tribunaux, le but étant de dispenser le justiciable d’intenter un nouveau procès contre l’autorité dont il aura obtenu l’annulation de l’acte. Il en sera d’ailleurs privé s’il opte pour cette voie. La mesure entrera en vigueur le 1er juillet prochain. Elle constituera un défi important pour le Conseil d’État.

II. L’arrêté royal du 13 janvier 2014 sur la procédure électronique

Une semaine plus tard, c’est un changement d’un autre ordre qui se produit pour la procédure devant la haute juridiction administrative. Le 13 janvier 2014, un arrêté royal est, en effet, venu modifier les différents règlements de procédure, de manière à instaurer la procédure électronique. Par ce biais, le Conseil d’État entre un peu plus dans l’ère du tout numérique.

Concrètement, cette innovation ne modifie pas les règles de procédure. En revanche, les parties à la cause et le Conseil d’État lui-même peuvent échanger les écrits de la procédure et les pièces y relatives, via une plate-forme électronique sécurisée à laquelle les utilisateurs doivent s’enregistrer préalablement. Inspiré du système tax-on-web en matière fiscale, ce nouveau mécanisme dispense de l’envoi des recommandés, ce qui constitue un gros avantage par rapport à la formule traditionnelle. En vigueur depuis le 1er février 2014, cette nouveauté demeure néanmoins facultative à ce jour.

III. La loi du 20 janvier 2014 portant réforme de la compétence, de la procédure et de l’organisation du Conseil d’État

Deux semaines plus tard, c’est au tour de la loi du 20 janvier 2014 portant réforme de la compétence, de la procédure et de l’organisation du Conseil d’État d’être promulguée. De nouveau, les changements sont majeurs. À l’origine de cette loi ? Principalement la préoccupation d’un manque d’efficacité de la justice administrative et le sentiment de l’inadéquation du pouvoir d’annulation pour répondre aux illégalités relevées par cette Haute Juridiction.

Quelques affaires emblématiques, telles celles du « tram de Wijnegem » ou du « fonctionnaire d’Anvers », ont alimenté ce sentiment. Au bout du compte, le législateur a pris un ensemble de mesures qui revoient les trois aspects des lois coordonnées sur le Conseil d’État, dont principalement les règles de la procédure.

Le référé administratif est réformé en profondeur, délaissant le risque de préjudice grave difficilement réparable au profit de l’urgence, et l’exigence de la requête unique au profit d’une demande pouvant intervenir à tout moment, simultanément ou après le recours en annulation ; la balance des intérêts y est aussi généralisée.

La saisine d’un médiateur permettra par ailleurs de suspendre, au plus pendant quatre mois, le délai de soixante jours, lors de l’introduction d’un recours en annulation. Le régime des dépens est revu, à la faveur d’un virement électronique en début de procédure. Le mandat ad litem des personnes morales est étendu à la procédure devant la Haute Juridiction administrative. L’intérêt au moyen y est renforcé. Des injonctions peuvent être ordonnées aux parties adverses. Ou, encore, la répétibilité des honoraires d’avocats s’applique devant le Conseil d’État, au bénéfice du requérant comme de la partie adverse. Autant de modifications qui vont chambouler les habitudes de la rue de la Science…

S’agissant de l’autre volet de la réforme, sur les mesures alternatives à l’annulation, le législateur n’est pas non plus demeuré en reste. Le maintien des effets des actes annulés s’applique, dorénavant, aux actes réglementaires comme aux actes individuels, au terme d’un débat contradictoire et si des circonstances exceptionnelles le justifient.

La boucle administrative voit également le jour. D’inspiration hollandaise, cette mesure était particulièrement demandée du côté flamand. Elle a toutefois suscité des réserves au sud, apparaissant comme le symbole d’une réforme déséquilibrée au profit des pouvoirs publics. En finale, le législateur a opté pour un modèle intermédiaire, permettant de contenir cette procédure dans un délai relativement court et d’éviter qu’un nouveau procès n’ait lieu dans le procès. La correction doit pouvoir se faire dans les trois mois et, une fois les vices corrigés, le sens des actes et règlements concernés ne doit pas s’en trouver altéré. L’avenir dira si, en dépit de sa portée limitée et, faut-il ajouter, de la complexité de la procédure à mettre en œuvre pour en bénéficier, elle produira les effets escomptés.

Cette question se pose, bien évidemment, pour l’ensemble de la réforme qui, par son ampleur, révèlera progressivement ses forces, mais aussi ses faiblesses. Le défi n’en est pas moins considérable pour la Haute Juridiction administrative de notre pays. Les nouvelles dispositions sont entrées en vigueur tantôt le 3 février 2014, jour de la publication de la loi, tantôt le 1er mars 2014, date ultime laissée au Roi pour que certaines de ses dispositions produisent leurs effets. Par deux arrêtés royaux des 28 et 30 janvier 2014, voués à exécuter les nouvelles dispositions légales, cette date a bien été confirmée.

IV. Au niveau régional, les autres évolutions de l’année 2014

Au niveau régional, l’année 2014 annonce d’autres changements essentiels dans ce domaine. Deux décisions méritent ainsi d’être retenues.

Le 19 juillet 2013, le Gouvernement flamand a approuvé, en première lecture, un projet de décret « environnement » qui doit mettre sur pied le permis unique en Flandre, regroupant les permis d’urbanisme et d’environnement. Dans la foulée, il a été décidé de renforcer le Conseil pour les contestations d’autorisation, déjà compétent depuis 2010 pour les recours contre les permis ou refus de permis en matière d’urbanisme et de l’aménagement du territoire. Cette juridiction administrative connaîtra dorénavant des recours contre ces nouveaux permis uniques flamands, privant ainsi automatiquement le Conseil d’État de ces attributions pour le nord du pays. Ce projet devrait voir le jour au cours de 2014. Le 17 janvier dernier, la Région wallonne a décidé, à son tour, de créer son propre « Conseil du contentieux administratif ». Inspiré du modèle flamand, cette nouvelle juridiction sera appelée à statuer, en lieu et place du Conseil d’État, sur les recours contre les permis d’urbanisme, d’urbanisation, d’environnement et uniques. Juge de l’annulation, il se muera en juge de la cassation administrative.

V. Qu’en conclure ?

Pareil engouement pour la justice administrative, au nord comme au sud du pays et pour la Belgique fédérale dans son ensemble, ne manque pas d’impressionner. À première vue, c’est même plutôt réjouissant pour cette matière et, faut-il le dire, stimulant pour ses adeptes.

Pour autant, la question de la cohérence de l’ensemble de ces réglementations se pose inévitablement. Tantôt, elles réforment en profondeur une institution pour la renforcer, tantôt elles la déforcent en la privant d’une partie de ses attributions. Cette situation est regrettable. Le justiciable sera peut-être le premier à en pâtir puisqu’il jouira de prérogatives différentes selon la région où il habite. Or, faut-il le rappeler, la matière n’est pas régionalisée. Seules les compétences implicites servent d’assises à ces juridictions régionales. Le procédé a été validé par la Cour constitutionnelle pour la juridiction flamande. Un jour ou l’autre, une clarification de l’organisation de la justice administrative dans notre pays va devoir s’envisager. Sans quoi la procession d’Echternach risque de se prolonger…

Pour plus d’informations sur le sujet, retrouvez Raphaël Born lors de notre formation Quels changements de la réforme du Conseil d’État sur vos pratiques ? le 24 avril 2014 à Bruxelles.

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