Licenciement des agents contractuels du secteur public et principe d’audition préalable : un dialogue de sourds ? (C.const., arrêt n°86/2017 du 6 juillet 2017)

Vincent VuylstekeVincent Vuylsteke
Avocat
Van Olmen & WynantI. Problématique

S’il y a bien une matière qui a alimenté de nombreux débats et controverses ces dernières années, c’est celle du licenciement des agents contractuels du secteur public.

En septembre 2016, nous commentions l’arrêt n°101/2016 du 30 juin 2016 de la Cour constitutionnelle, relatif à la motivation du licenciement des agents contractuels. Malgré la ferme invitation de la Cour constitutionnelle, le législateur n’est pas encore intervenu en la matière. Pour les entreprises et institutions ne relevant pas du champ d’application de la loi du 5 décembre 1968 sur les conventions collectives de travail et les commissions paritaires[1], il n’existe donc pas, à l’heure actuelle, de régime de motivation comparable à celui prévu par la CCT 109, applicable au secteur privé.

Un autre aspect du licenciement des agents contractuels du secteur public a connu un rebondissement important au début de l’été : l’application éventuelle du principe de bonne administration audi alteram partem (principe d’audition préalable). Après que la Cour de cassation[2] et le Conseil d’État[3] ont décidé que les principes de bonne administration (en particulier le principe d’audition préalable) ne s’appliquaient pas à cette matière, à l’instar de la loi du 29 juillet 1991 relative à la motivation formelle des actes administratifs, c’est la Cour constitutionnelle qui a été amenée à se pencher sur la question.

II. L’arrêt de la Cour constitutionnelle n°86/2017 du 6 juillet 2017

Répondant aux questions préjudicielles posées par le Tribunal du travail francophone de Bruxelles dans le cadre d’un jugement du 14 avril 2016 relatif à la rupture d’un contrat de travail à durée indéterminée moyennant préavis, la Cour constitutionnelle dit pour droit, dans le dispositif de son arrêt[4], que :  « –  Les articles 32, 3°, et 37, § 1er, de la loi du 3 juillet 1978 relative aux contrats de travail, interprétés comme faisant obstacle au droit d’un travailleur employé par une autorité publique à être entendu préalablement à son licenciement pour des motifs liés à sa personne ou à son comportement, violent les articles 10 et 11 de la Constitution. – Les mêmes dispositions, interprétées comme ne faisant pas obstacle au droit d’un travailleur employé par une autorité publique à être entendu préalablement à son licenciement pour des motifs liés à sa personne ou à son comportement, ne violent pas les articles 10 et 11 de la Constitution ».

Les points B.6, B.7 et B.8 de l’arrêt retiennent en particulier l’attention. La Cour constitutionnelle constate, tout d’abord, que les agents statutaires et les agents contractuels se trouvent dans une situation juridique fondamentalement différente. La Cour estime que les spécificités du statut par rapport au contrat de travail peuvent tantôt constituer des « avantages » (comme la plus grande stabilité d’emploi ou le régime de pension), tantôt des « désavantages » (la Cour cite, parmi d’autres exemples, la loi du changement). La Cour souligne également que les spécificités des deux régimes n’empêchent pas que les agents contractuels et les agents statutaires puissent se trouver, par rapport à une question de droit précise, dans une situation comparable.

Procédant ensuite à l’analyse de la question posée, la juridiction constitutionnelle estime que la différence objective qui existe entre la relation de travail statutaire et la relation de travail contractuelle ne peut justifier, pour les agents d’une autorité publique, une différence de traitement dans l’exercice du droit garanti par le principe de bonne administration audi alteram partem, lequel impose à l’autorité publique d’entendre préalablement la personne à l’égard de laquelle est envisagée une mesure grave pour des motifs liés à sa personne ou à son comportement.

La Cour en conclut qu’interpréter la loi sur les contrats de travail comme autorisant un employeur public à licencier un agent contractuel pour des motifs liés à sa personne ou à son comportement sans être tenu de l’entendre préalablement serait contraire au principe d’égalité et de non-discrimination figurant aux articles 10 et 11 de la Constitution. Il y aurait une différence de traitement non justifiée entre les agents contractuels et les agents statutaires. La Cour propose une interprétation conciliante des dispositions en cause : les articles 10 et 11 de la Constitution ne sont pas violés si on interprète la loi sur les contrats de travail comme ne faisant pas obstacle au droit du travailleur à être entendu préalablement à son licenciement pour des motifs liés à sa personne ou à son comportement.

III. Perspectives d’avenir

L’arrêt de la Cour constitutionnelle jette un nouveau pavé dans la marre, déjà bien agitée, du licenciement des agents contractuels. De multiples questions se posent.

Comment va réagir la jurisprudence ? L’arrêt commenté s’inscrit dans un sens contraire à celui de la décision rendue par la Cour de cassation en date du 12 octobre 2015[5]. Celle-ci avait estimé que : « Les règles relatives à la cessation des contrats de travail à durée indéterminée prévue par ces dispositions légales n’oblige pas un employeur à entendre un travailleur avant de procéder à son licenciement. Il ne peut être dérogé en vertu d’un principe général de bonne administration à ces règles (…) ». Le Conseil d’État a suivi cette jurisprudence[6]. Les juridictions du travail sont donc confrontées à des décisions des hautes juridictions en sens contraire. Dans ce contexte incertain, les juges seront-ils plutôt enclins à suivre l’interprétation conciliante proposée par la Cour constitutionnelle ou à s’en tenir à la position précédemment exprimée par la Cour de cassation et le Conseil d’État ? En tout état de cause, rappelons qu’un plaignant, s’il souhaite obtenir une indemnisation financière en justice, devra démontrer un préjudice spécifique lié au non-respect du principe d’audition préalable. Et quelle sera la position des autorités de tutelle ? Comme nous le décrivions dans une newsletter précédente, le Conseil d’État a déjà accepté la compétence de certaines d’entre elles pour annuler des décisions de licenciement, même si cette jurisprudence suscite également certaines interrogations.

Si l’on considère que le principe d’audition préalable s’applique, la question du contenu précis de l’obligation se posera également. La Cour constitutionnelle souligne, dans son arrêt, que l’agent doit pouvoir faire valoir « utilement » ses observations. La jurisprudence du Conseil d’État a dégagé, au fil des années, une série de garanties qui doivent être respectées dans le cadre du principe audi alteram partem : l’agent doit être informé des faits en cause et de la mesure envisagée, il doit disposer d’un délai raisonnable pour préparer sa défense et pouvoir être assisté d’un avocat, etc.[7]. Le principe d’audition préalable se rapproche ainsi du principe du respect des droits de la défense applicable en matière disciplinaire. Les juridictions du travail, si elles reconnaissent l’existence du principe, pousseront-elles leur contrôle aussi loin ?

Certaines questions pourraient apparaître quant à la compatibilité entre les spécificités du droit du travail et les garanties liées au principe audi alteram partem. L’on pense en particulier au délai prévu par l’article 35 de la loi sur les contrats de travail en cas de motif grave[8]. En application de cette disposition, il ne peut s’écouler plus de trois jours entre, d’une part, la connaissance du fait et des circonstances de nature à lui attribuer le caractère de motif grave et, d’autre part, la notification du congé pour motif grave. Dépasser le délai de trois jours afin de permettre au membre du personnel concerné de préparer sa défense pourrait donc être problématique. De manière générale, et sauf s’il s’agit de manœuvres dilatoires, la jurisprudence accepte toutefois que la tenue d’une audition par l’autorité compétente, quel que soit son résultat, permet à celle-ci d’acquérir une certitude suffisante en ce qui concerne le fait et les circonstances en cause, de sorte que le délai de trois jours commence seulement à courir à partir de l’audition[9].

Dans le contexte actuel incertain, la prudence recommandera aux autorités publiques de respecter le principe audi alteram partem avant l’adoption d’une décision de licenciement liée à la personne du travailleur ou à son comportement[10]. Il peut être souligné à cet égard que selon le Conseil d’État, il est satisfait au principe d’audition préalable non seulement en procédant à une véritable audition physique, mais également en permettant à la personne concernée de faire valoir ses éventuelles remarques par écrit[11].

Par ailleurs, la question se pose de savoir si l’arrêt de la Cour constitutionnelle aura une incidence sur d’autres principes de bonne administration. La Cour constitutionnelle ne se prononce que sur le principe audi alteram partem, mais la boîte de Pandore a peut-être été ouverte. À l’avenir, la Cour pourrait ainsi être confrontée à des questions préjudicielles portant sur l’application d’autres principes de bonne administration au licenciement d’un agent contractuel, comme le principe du délai raisonnable ou le principe d’impartialité. Elle devrait alors, à chaque fois, examiner si les situations des agents contractuels et des agents statutaires sont comparables au regard du principe en cause.

Il peut d’ailleurs être observé que la Cour constitutionnelle est actuellement saisie d’une question préjudicielle visant à savoir si la non-application de la loi du 29 juillet 1991 relative à la motivation formelle des actes administratifs au licenciement des agents contractuels constitue une discrimination[12]. À notre estime, les agents contractuels et les agents statutaires ne sont toutefois pas dans une situation comparable sur le plan de la motivation formelle[13].

Depuis plusieurs années, la problématique du licenciement des agents contractuels se présente comme une véritable saga, agrémentée de multiples péripéties que ce soit sur le plan de la motivation ou sur le plan des principes de bonne administration, comme en témoigne l’arrêt commenté relatif au principe audi alteram partem. D’aucuns considéreront que les hautes juridictions se livrent à un dialogue de sourds, ce qui est un comble lorsque le principe d’audition préalable est en jeu, tout en regrettant le silence actuel du législateur face aux appels pour qu’il adopte un régime de motivation du licenciement.

[1] C’est-à-dire la grande majorité du secteur public. La loi du 5 décembre 1968 ne s’applique qu’à quelques institutions publiques.

[2] Cass, 12 octobre 2015, S. 13.0026.N.

[3] C.E., 27 septembre 2016, IEG, n° 235.871.

[4] C.C., 6 juillet 2017, n° 86/2017.

[5] Cass (3e ch.), 12 octobre 2015, S. 13.0026.N.

[6] C.E., 27 septembre 2016, IEG, n° 235.871.

[7] Voy. I. Opdebeek, « De hoorplicht », in I. Opdebeek, M. Van Damme (dir.), Beginselen van behoorlijk bestuur, Bruges, die Keure, 2006, pp. 264 et s..

[8] Il peut être noté qu’une autre procédure est actuellement pendante devant la Cour constitutionnelle concernant l’application du principe audi alteram partem au cas du licenciement pour motif grave. L’affaire est introduite sous le numéro 6629 (M.B., 31 mars 2017).

[9] Voy. Cass., 14 octobre 1996, S.95.0116.F. ; C.T. Liège, 19 février 2014, R.G. n° 31.101/2002 ; C. Wantiez, Le congé pour motif grave, Bruxelles, Larcier, 1998, p. 71.

[10] Si le licenciement n’est pas lié à la personne ou au comportement du travailleur mais est exclusivement fondé sur des contraintes organisationnelles ou budgétaires, une audition ne pourrait apporter aucun élément susceptible de changer le sens de la décision envisagée.

[11] Voy. notamment C.E., 4 juillet 2011, Banaszak, n° 214.399.

[12] L’affaire est introduite devant la Cour constitutionnelle sous le numéro 6570 (M.B., 22 février 2017).

[13] Voy. V. Vuylsteke, S. De Somer, « Motivation formelle du licenciement des agents contractuels : voyage en eaux troubles », Rev. dr. commun., 2017/1, pp. 24 à 27. Nous pensons que le législateur, dans le camp duquel la balle se trouve pour ce qui est de la problématique de la motivation du licenciement, pourrait parfaitement prévoir un système de motivation « sur demande », ce qui constitue un régime de motivation formelle différent de celui de la loi du 29 juillet 1991.

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